l’adeguamento all’AI Act tra attività di polizia e responsabilità civile

Premessa e inquadramento nella delega

Il provvedimento si segnala per l’oggetto specifico che sceglie di disciplinare: da un lato l’utilizzo dei sistemi di IA nell’attività di polizia (Titolo I), dall’altro un pacchetto di norme, sostanziali e processuali, in ambito civilistico e penalistico, relative alla realizzazione e all’impiego illecito di sistemi di IA e al risarcimento del danno da essi cagionato (Titolo II). Si tratta, dunque, non di un decreto “generale” di recepimento orizzontale dell’AI Act – già in parte realizzato con la legge n. 132/2025 e con la discussa istituzione delle Autorità nazionali (AgID e ACN) – bensì di un intervento mirato sui due comparti in cui il regolamento europeo lascia il maggiore margine di specificazione al legislatore nazionale: le finalità di attività di contrasto (dove l’art. 5AI Act rinvia a condizioni e garanzie ulteriori determinate dal diritto interno) e la responsabilità civile (settore che l’AI Act non disciplina direttamente, salvo per il tramite della direttiva (UE) 2024/2853 sul danno da prodotti difettosi, atteso il ritiro della proposta di direttiva sull’AI).

La tecnica normativa scelta è quella, ormai consueta, della “clausola di non aggravamento”: l’art. 1, co. 3, e l’art. 3, co. 7, ribadiscono che il decreto “non comporta nuovi obblighi” rispetto a quelli già previsti dal regolamento IA. Si tratta di una formula che merita una prima notazione critica: se da un lato essa esprime l’intento di evitare un gold-plating normativo (in coerenza con l’art. 32, co. 1, lett. d, della legge n. 234/2012), dall’altro convive, nello stesso testo, con discipline procedurali assai dettagliate (es. il regime autorizzatorio dell’art. 8) che, pur non introducendo “obblighi” in senso tecnico verso i fornitori o gli utilizzatori di sistemi di IA, condizionano comunque l’an e il quomodo dell’utilizzo pubblico di tali sistemi. La clausola, peraltro, sembra dunque avere una funzione più dichiarativa, volta a marcare la fedeltà del decreto al perimetro della delega, che descrittiva dell’effettivo impatto regolatorio.

Il Titolo I: intelligenza artificiale e attività di polizia

Il Capo I (artt. 1-2) fissa le coordinate generali: principio antropocentrico, proporzionalità, non discriminazione, sorveglianza umana (art. 3, co. 1) e un apparato definitorio che recepisce, per relationem, le nozioni del regolamento IA (sistema di IA, pratiche vietate, sistema ad alto rischio, dati operativi sensibili) affiancandovi la definizione, non presente nell’AI Act in questi termini, di scraping “non mirato” (art. 2, co. 1, lett. l), che anticipa il divieto, ribadito agli artt. 8 e 13, di alimentare banche dati biometriche mediante raccolta massiva e indiscriminata di immagini dal web o da sistemi di videosorveglianza.

È una scelta lessicale da prendere in esame e non considerare irrilevante: il legislatore delegato individua nello scraping indiscriminato la fattispecie sintomatica di un utilizzo delle tecnologie di riconoscimento facciale incompatibile con il regolamento (analogamente a quanto avvenuto, sul piano applicativo, con i procedimenti sanzionatori avviati da diverse autorità di protezione dati europee nei confronti di fornitori di sistemi di riconoscimento facciale costruiti su dataset raccolti da fonti aperte).

Il cuore problematico del Titolo I è però il Capo III (artt. 7-10), che disciplina tre distinte tipologie di trattamento biometrico: l’etichettatura/categorizzazione di dati biometrici (art. 7), l’identificazione biometrica remota “in tempo reale” (artt. 8-9) e il riconoscimento facciale “a posteriori” (art. 10).

L’art. 8 costituisce l’attuazione della deroga facoltativa prevista dall’art. 5, par. 1, lett. h, dell’AI Act per finalità di prevenzione di minacce specifiche e concrete alla vita o all’incolumità fisica, ovvero di ricerca di vittime di determinati reati. Il legislatore italiano ha optato per un modello autorizzatorio ex ante affidato al procuratore della Repubblica (e non, si noti, a un giudice), con durata massima di quindici giorni prorogabili, e una clausola d’urgenza che consente l’attivazione da parte del questore o dei comandanti provinciali con successiva convalida entro termini stringenti (24/48 ore). Peraltro, la scelta di affidare l’autorizzazione al pubblico ministero, anziché a un organo giurisdizionale terzo, si espone a un raffronto non scontato con l’art. 5, paragrafo 3, dell’AI Act, che discorre di “autorizzazione preventiva […] rilasciata da un’autorità giudiziaria o amministrativa indipendente”: la qualificazione del pubblico ministero italiano come “autorità giudiziaria” ai fini della norma europea è difendibile alla luce della collocazione ordinamentale della magistratura requirente, ma la questione della sua “indipendenza” rispetto all’organo che richiede la misura (le stesse Forze di polizia con cui il procuratore coopera nelle indagini) potrà essere oggetto di ulteriori chiarimenti, eventualmente da parte della Corte di giustizia, ove le prassi applicative dovessero mostrare un’autorizzazione sostanzialmente automatica.

Di rilievo sistematico è anche il meccanismo delle banche dati di riferimento “non incrementali” (art. 8, co. 3): la norma impone che il set di confronto biometrico sia costituito ad hoc per ciascuna autorizzazione e cancellato al termine della stessa, precludendo la creazione di archivi persistenti di riconoscimento facciale alimentati nel tempo. Si tratta, a parere di chi scrive, di una garanzia strutturale che merita apprezzamento, poiché limita il rischio, paventato dalla dottrina e dalle stesse linee guida del Comitato europeo per la protezione dei dati, di una progressiva costituzione di “banche dati generali” di riconoscimento facciale per accumulo di autorizzazioni singole. Resta, tuttavia, da verificare, sul piano pratico, l’effettività del controllo sulla cancellazione, affidato in larga parte a un decreto attuativo del Ministro dell’interno (art. 9, co. 5) non ancora adottato.

L’art. 10, dedicato al riconoscimento facciale a posteriori mediante sistemi di videosorveglianza integrati da IA, introduce un doppio regime: un’autorizzazione del giudice per le indagini preliminari su richiesta del pubblico ministero per la ricerca mirata di un indiziato (co. 2), e un regime “libero”, senza autorizzazione giudiziale, quando l’attivazione avvenga “esclusivamente dopo la commissione di un reato al solo fine dell’identificazione iniziale” sulla base di elementi oggettivi connessi al fatto (co. 3), in applicazione della deroga di cui all’art. 26, paragrafo 10, primo co., dell’AI Act. La distinzione tra le due ipotesi – ricerca mirata di un indiziato già individuato, da un lato, identificazione iniziale di un soggetto ancora ignoto, dall’altro – riproduce la endiadi propria del diritto processuale penale tra atti di ricerca della prova nei confronti di persona “sospettata” e attività di identificazione nella fase preinvestigativa, ma lascia all’interprete (e, prevedibilmente, alla giurisprudenza di legittimità) l’onere di tracciare il confine operativo tra le due fattispecie, dal quale dipende l’applicabilità o meno della riserva di giurisdizione.

Il co. 4 dell’art. 10 disciplina, inoltre, un modello particolare di videosorveglianza “in due fasi” per luoghi ed eventi a rischio (es. impianti sportivi, grandi eventi): in questo caso, la raccolta di immagini senza elaborazione biometrica in tempo reale e l’attivazione del riconoscimento facciale sono ammessi solo a seguito della commissione di un reato. Si tratta di un compromesso tecnico-normativo funzionale, e condivisibile a nostro avviso, teso a evitare che la sorveglianza ordinaria di sicurezza pubblica scada in identificazione biometrica remota “in tempo reale” vietata in via di principio dall’art. 5 dell’AI Act. Tuttavia, la sua “tenuta” dipenderà in misura significativa dai decreti ministeriali attuativi chiamati a definire i “criteri per l’individuazione dei luoghi e degli eventi” (art. 10, co. 12), con un ulteriore, non trascurabile, rinvio alla normazione secondaria.

Il Titolo II: diritto penale, processuale penale e responsabilità civile

Il Capo I del Titolo II introduce nel codice penale il nuovo art. 437-bis (“Omessa adozione di misure di sicurezza nei sistemi di intelligenza artificiale e alterazione illecita dei sistemi”), costruito sul modello dei delitti di comune pericolo mediante omissione di cautele (artt. 437 e 451 c.p.), con una struttura a più fattispecie: omissione delle misure di sicurezza previste per sistemi ad alto rischio, alterazione illecita degli stessi, forma colposa attenuata, e un’ipotesi specifica di responsabilità dell’”utilizzatore professionale” che ometta intenzionalmente la sorveglianza umana. La collocazione sistematica accanto ai delitti contro l’incolumità pubblica conferma l’opzione per un modello di tutela anticipata del bene “vita/incolumità”, con una clausola di aggravamento nel caso di pericolo per la sicurezza dello Stato che introduce, non senza qualche tensione con il principio di determinatezza, una nozione (“sicurezza dello Stato”) tradizionalmente riservata ai delitti contro la personalità dello Stato.

Sul piano processuale, l’art. 13 introduce l’art. 359-ter c.p.p., che replica, nell’ambito del procedimento penale, il meccanismo autorizzatorio già visto per le Forze di polizia, ma affidandolo qui, coerentemente con la sua collocazione tra i mezzi di ricerca della prova, al giudice per le indagini preliminari su richiesta del pubblico ministero. La scelta di riservare al g.i.p. (e non al solo p.m.) l’autorizzazione all’identificazione biometrica remota in tempo reale nell’ambito di un procedimento penale già pendente, a differenza di quanto previsto in via amministrativa dall’art. 8 per le finalità di mera prevenzione, disegna un sistema “a doppio binario” le cui differenze di garanzia (giudice v. pubblico ministero) trovano una qualche giustificazione nella diversità delle finalità perseguite, ma che imporranno un attento coordinamento interpretativo, specie nei casi di sovrapposizione fattuale tra prevenzione e repressione dei reati.

Il Capo II del Titolo II (artt. 16-20) affronta, con soluzione innovativa per il diritto interno, gli strumenti processuali civilistici per il risarcimento del danno derivante da illeciti commessi per mezzo dei sistemi di IA, in assenza, come si accennava, di una disciplina unionale sulla responsabilità civile specifica per l’intelligenza artificiale. Il decreto sceglie la via degli strumenti processuali, piuttosto che quella delle regole sostanziali di responsabilità, in ciò distinguendosi nettamente dalla disciplina, sostanziale, della responsabilità da prodotto difettoso di cui alla direttiva (UE) 2024/2853 (richiamata, con clausola di salvaguardia, dall’art. 16, co. 3, e dall’art. 19). Una scelta che, a una prima lettura, pare condivisibile, tenuto conto della circostanza che le regole sull’illecito aquiliano non sono armonizzate nell’Unione europea e che, dunque, sarebbe stato complesso andare a incidere sui criteri di imputazione della responsabilità.

Il decreto in commento prevede un ordine di esibizione delle prove relative al funzionamento del sistema di IA (art. 17), modellato sulla falsariga della discovery di diritto processuale già nota in materia di proprietà industriale e antitrust; una presunzione (relativa) del nesso di causalità quando il danno derivi dalla violazione di un obbligo previsto dal regolamento IA (art. 18); la clausola secondo cui la conformità certificata al regolamento IA non esclude di per sé la responsabilità (art. 19); e un’azione diretta contro l’assicuratore della responsabilità civile (art. 20), che ricalca, mutatis mutandis, il modello della r.c. auto.

Questo impianto merita una duplice osservazione critica. In primo luogo, la presunzione di causalità dell’art. 18 opera solo per le violazioni di obblighi del regolamento IA (non per ogni ipotesi di danno da IA disciplinata dall’art. 16, co. 1, ben più ampio), determinando una frammentazione del regime probatorio a seconda della fonte dell’illecito che dovrà essere gestita con attenzione dagli operatori. In secondo luogo, l’assenza di una regola sostanziale sulla ripartizione dell’onere della prova, che l’art. 24, co. 5, lett. d, della legge delega pure prefigurava come possibile contenuto della delega, lascia aperta la questione se gli strumenti meramente processuali introdotti siano sufficienti a colmare l’asimmetria informativa tra danneggiato e fornitore/utilizzatore del sistema di IA, ovvero se sarà necessario un ulteriore intervento, nell’esercizio residuo della delega di cui all’art. 24, co. 3, della legge n. 132/2025 (il cui termine, comunque, non risulta ancora scaduto).

Gli impatti sul decreto legislativo n. 231/2001

L’art. 15 del decreto interviene direttamente sul catalogo dei reati-presupposto della responsabilità amministrativa degli enti, inserendo, dopo l’art. 25-undevicies, il nuovo art. 25-viciesd.lgs. n. 231/2001, rubricato “Reati commessi con l’uso di sistemi di intelligenza artificiale”. In estrema sintesi, la norma collega la responsabilità dell’ente a due sole fattispecie: il nuovo delitto di cui all’art. 437-bis c.p. (sanzione pecuniaria da seicento a mille quote) e il delitto di illecita diffusione di contenuti generati o alterati con sistemi di IA di cui all’art. 612-quater c.p. (introdotto, come noto, dalla stessa legge delega n. 132/2025, con una sanzione pecuniaria da duecento a settecento quote), con applicazione, in entrambi i casi, delle sole sanzioni interdittive previste dall’art. 9, co. 2, lett. b), c), d) ed e), del decreto (sospensione o revoca di autorizzazioni/licenze/concessioni, divieto di contrattare con la pubblica amministrazione, esclusione da agevolazioni e contributi, divieto di pubblicizzare beni o servizi), con significativa esclusione dell’interdizione dall’esercizio dell’attività di cui alla lett. a).

L’intervento merita alcune osservazioni. Preliminarmente, giova soffermarsi sulla collocazione sistematica, giacché il legislatore ha scelto di istituire un titolo autonomo di reato-presupposto dedicato all’intelligenza artificiale, anziché ricondurre le nuove fattispecie nell’alveo di categorie già esistenti (ad esempio l’art. 24-bis, sui delitti informatici, cui l’art. 437-bis c.p. sarebbe stato per certi versi contiguo, trattandosi di un reato di pericolo legato al malfunzionamento di un sistema tecnologico). La creazione di un autonomo art. 25-vicies ha il pregio di rendere immediatamente riconoscibile, nei modelli organizzativi, l’area di rischio da intelligenza artificiale come tale, ma impone alle imprese che sviluppano, immettono sul mercato o utilizzano professionalmente sistemi di IA ad alto rischio un aggiornamento mirato dei modelli di organizzazione, gestione e controllo ai sensi degli artt. 6 e 7d.lgs. n. 231/2001, con individuazione di specifici protocolli. In particolare, tali protocolli dovranno interessare l’adozione e la verifica periodica delle misure tecniche di sicurezza dei sistemi ad alto rischio; la tracciabilità delle attività di sorveglianza umana qualificata (di cui il richiamato art. 3, co. 4-5, del decreto in esame, per le sole Forze di polizia, offre un modello procedimentale generalizzabile); le procedure di gestione del consenso e di verifica preventiva dei contenuti nella produzione o diffusione di materiali sintetici, onde prevenire il rischio-reato di cui all’art. 612-quater c.p.

In secondo luogo, sul piano della struttura dell’illecito, l’art. 437-bis c.p. contempla, come si è visto, anche una forma colposa (co. 3, in presenza di una colpa grave): l’inserimento di tale fattispecie, nella sua interezza, tra i reati-presupposto, senza distinzione tra ipotesi dolosa e colposa, diversamente da quanto il legislatore ha talora fatto in altri ambiti (si pensi alla tecnica di selezione delle fattispecie colpose in materia di sicurezza sul lavoro, ex art. 25-septies, o di reati ambientali, ex art. 25-undecies), estende il rischio 231 anche a condotte omissive colpose riferibili alla governance interna del rischio tecnologico, in piena coerenza, del resto, con il modello di “colpa di organizzazione” che permea l’intero sistema della responsabilità degli enti. Ciò rafforza, sul piano pratico, l’onere per le imprese di dimostrare, ora anche con riferimento ai sistemi di IA, l’adozione ed efficace attuazione di modelli idonei a prevenire non solo condotte dolose di alterazione dei sistemi, ma anche omissioni colpose nell’approntamento delle misure di sicurezza e di sorveglianza umana richieste dal regolamento IA.

In terzo luogo, va rilevato un possibile disallineamento tra il regime di procedibilità del reato-presupposto e l’automatismo della responsabilità dell’ente: l’art. 612-quater c.p. è, di norma, procedibile a querela della persona offesa (salve le eccezioni d’ufficio previste dalla stessa norma), sicché l’accertamento della responsabilità dell’ente, ai sensi dell’art. 25-vicies, co. 2, risulterà in concreto subordinato all’iniziativa del singolo danneggiato, con una eventualità di sostanziale under-enforcement nei casi — non infrequenti nella prassi dei contenuti sintetici diffusi da soggetti collettivi (si pensi a campagne pubblicitarie o comunicative costruite su deepfake non autorizzati) — in cui la persona offesa non presenti querela. Infine, la scelta di escludere la sanzione interdittiva più grave (l’interdizione dall’esercizio dell’attività) appare coerente con un approccio di proporzionalità sanzionatoria, ma finisce per collocare i reati in materia di IA in una fascia intermedia di gravità, sensibilmente inferiore a quella riservata, ad esempio, ai reati contro la pubblica amministrazione o ai delitti di criminalità organizzata, scelta che meriterà di essere valutata alla luce della futura prassi applicativa e dell’effettiva diffusione di sistemi di IA ad alto rischio nel tessuto imprenditoriale.

Osservazioni conclusive

Il decreto n. 160/2026 si segnala per un approccio equilibrato, che tenta di conciliare le esigenze operative delle Forze di polizia con le garanzie individuali richieste dall’AI Act e dalla normativa in materia di protezione dei dati (in particolare il D. Lgs. n. 51/2018, di recepimento della direttiva 2016/680). Il rinvio sistematico a fonti secondarie (come decreti del Presidente del Consiglio e decreti ministeriali, in alcuni casi non ancora adottati alla data di entrata in vigore del decreto) costituisce, tuttavia, un elemento di potenziale incertezza applicativa nel breve periodo, che sposta sull’effettiva tempestività e qualità di tali atti attuativi la reale tenuta del sistema di garanzie disegnato dal legislatore delegato.

Sul versante della responsabilità civile, la scelta di intervenire solo sul piano processuale, lasciando alla disciplina generale di responsabilità civile (artt. 2043, 2050, 2051 c.c.) l’individuazione della regola sostanziale applicabile ai danni da IA, conferma la persistente difficoltà del legislatore europeo e nazionale nel definire un regime di responsabilità autonomo per le tecnologie di intelligenza artificiale, e destina all’elaborazione giurisprudenziale (assistita dai nuovi strumenti probatori) il compito di definire, caso per caso, i confini della responsabilità nell’utilizzo di tali sistemi.

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