Il regolamento europeo appalti pubblici sul quale sta lavorando la Commissione potrebbe cambiare non soltanto alcune procedure di gara, ma l’intera architettura normativa degli affidamenti nell’Unione europea.
Il documento circolato nel mese di luglio anticipa un possibile Public Procurement Act composto da 144 articoli, destinato a riunire in un unico testo le regole applicabili agli appalti ordinari, ai settori speciali e alle concessioni.
Occorre, tuttavia, una precisazione essenziale: si tratta di una bozza informale, ancora incompleta e modificabile. La Commissione non ha adottato la proposta definitiva, la cui presentazione è attualmente attesa nel mese di settembre 2026. Nessuna delle nuove disposizioni produce quindi effetti sulle procedure in corso.
Un regolamento al posto delle tre direttive europee
La prima novità riguarda lo strumento legislativo prescelto. La bozza prevede la sostituzione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE con un regolamento unico, vincolante e direttamente applicabile negli Stati membri.
Il passaggio dalle direttive a un regolamento ridurrebbe sensibilmente gli spazi lasciati ai legislatori nazionali. Le norme europee sulle procedure sopra soglia non dovrebbero più essere recepite, ma troverebbero applicazione diretta e uniforme nell’intera Unione.
Ciò non comporterebbe la completa scomparsa del D.Lgs. n. 36/2023. La stessa bozza lascia impregiudicate le disposizioni nazionali relative all’organizzazione delle pubbliche amministrazioni, ai controlli finanziari, alle strutture decisionali e ai rapporti contrattuali regolati dal diritto civile.
Il Codice dei contratti pubblici italiano dovrebbe però essere profondamente riorganizzato: per gli affidamenti sopra soglia, la disciplina delle procedure e di numerosi aspetti della programmazione e dell’esecuzione sarebbe dettata direttamente dal diritto europeo.
1. Tre procedure e maggiore spazio alla negoziazione
Il regolamento europeo appalti pubblici ridurrebbe e razionalizzerebbe gli strumenti attualmente disponibili, individuando tre modelli principali:
- procedura negoziata aperta;
- procedura dinamica semplificata;
- procedura per le sfide di innovazione.
La procedura negoziata-aperta diventerebbe il modello ordinario. Ogni operatore economico potrebbe presentare una manifestazione di interesse e l’amministrazione dovrebbe indicare preventivamente se intende avviare una negoziazione.
La trattativa non rappresenterebbe più un’eccezione legata a specifiche condizioni, ma uno strumento utilizzabile ordinariamente per affinare soluzioni, condizioni contrattuali e contenuti delle offerte, nel rispetto degli elementi dichiarati non negoziabili.
2. Requisiti di partecipazione più proporzionati
La bozza tenta di agevolare l’accesso al mercato delle piccole e medie imprese, delle start-up e dei nuovi operatori.
Nella procedura aperta-negoziata, l’utilizzo dei criteri di selezione sarebbe facoltativo. Quando previsti, i requisiti dovrebbero risultare proporzionati alla complessità e ai rischi del contratto.
Salvo giustificazioni connesse alla particolare complessità dell’affidamento, non potrebbe essere richiesta una precedente esperienza maturata necessariamente nel settore degli appalti pubblici. Il fatturato minimo richiesto, inoltre, non dovrebbe ordinariamente superare il 50% del valore stimato del contratto.
Si tratta di un’impostazione che potrebbe incidere sui sistemi nazionali di qualificazione e sulle modalità con cui le stazioni appaltanti valutano l’affidabilità tecnica ed economica dei concorrenti.
3. La qualità acquista un peso minimo obbligatorio
L’aggiudicazione dovrebbe avvenire, come regola generale, sulla base del miglior rapporto tra qualità e prezzo.
Secondo la bozza, gli elementi qualitativi dovrebbero rappresentare almeno il 30% del punteggio complessivo. La percentuale salirebbe al 50% per i contratti ad alta intensità di lavoro.
Tra i fattori valutabili rientrerebbero il merito tecnico, le caratteristiche funzionali, l’organizzazione del personale, la sostenibilità, l’innovazione, la sicurezza, la resilienza e, nei casi previsti, la preferenza europea. Resterebbe possibile derogare ai pesi minimi quando la qualità possa essere adeguatamente garantita attraverso specifiche tecniche o clausole di esecuzione.
4. Selezione algoritmica e affidamenti con pubblicazione dell’esito
Una delle disposizioni più innovative riguarda la procedura dinamica semplificata, utilizzabile per esigenze ricorrenti e soluzioni standardizzate.
Quando gli operatori interessati fossero più di cinque, la stazione appaltante potrebbe invitare almeno cinque imprese individuate attraverso una selezione algoritmica casuale e non discriminatoria.
L’obiettivo è alleggerire gli adempimenti e accelerare gli acquisti ripetitivi. La disposizione solleva però interrogativi sulla trasparenza del sistema, sulla verificabilità dell’algoritmo e sulle garanzie riconosciute agli operatori non invitati.
La bozza include inoltre alcune categorie di servizi, tra cui organizzazione di eventi, servizi alberghieri, ristorazione e catering, tra quelle per cui potrebbe essere utilizzata una procedura basata sulla richiesta diretta della prestazione a un operatore, accompagnata dalla successiva pubblicazione dell’esito. La formulazione è ancora provvisoria e potrebbe subire modifiche rilevanti nel corso dell’iter legislativo.
5. Preferenza europea negli affidamenti pubblici
Il nuovo quadro permetterebbe alle amministrazioni di valorizzare la provenienza europea degli operatori e delle prestazioni offerte.
Le stazioni appaltanti potrebbero:
- limitare la partecipazione agli operatori dell’Unione o dei Paesi coperti da accordi internazionali;
- richiedere una determinata quota di beni, servizi o lavori di origine europea;
- attribuire un vantaggio nella valutazione delle offerte;
- respingere un’offerta quando la componente considerata “coperta” sia inferiore al 50% del valore complessivo.
La Commissione potrebbe inoltre rendere obbligatorie alcune di queste misure per specifici settori, mediante atti delegati. Sono previste eccezioni quando l’offerta europea non sia disponibile, non vi siano alternative ragionevoli oppure la preferenza produca costi sproporzionati.
Il procurement assumerebbe così una funzione più esplicitamente collegata alla politica industriale, alla sicurezza economica e alla riduzione delle dipendenze strategiche.
6. Sicurezza, BIM e nuovi spazi europei dei dati
La sicurezza e la cybersicurezza entrerebbero nella programmazione, nella selezione degli operatori, nell’aggiudicazione e nell’esecuzione dei contratti.
In presenza di rischi per infrastrutture critiche, tecnologie strategiche, catene di approvvigionamento o sicurezza pubblica, le amministrazioni dovrebbero adottare misure adeguate indipendentemente dal valore dell’affidamento.
La bozza introduce inoltre l’obbligo europeo di utilizzare il Building Information Modelling per i lavori di valore pari o superiore a 25 milioni di euro, attribuendo alla Commissione il potere di abbassare successivamente la soglia.
Il dato dovrebbe essere coordinato con la disciplina italiana, che dal 2025 richiede l’adozione dei metodi di gestione informativa digitale per nuove opere e interventi superiori a 2 milioni di euro. L’armonizzazione europea non dovrebbe quindi tradursi automaticamente in un arretramento degli standard nazionali già raggiunti.
Ogni Stato dovrebbe poi istituire uno spazio nazionale dei dati sugli appalti, collocato, posseduto e controllato all’interno dello Spazio economico europeo. Nel sistema dovrebbero confluire anche informazioni relative a contratti di almeno 10.000 euro, comprese quelle sull’oggetto, sulle organizzazioni coinvolte e sull’esito dell’affidamento.
7. Concessioni e project financing: il nodo per l’Italia
La bozza dedica una disciplina articolata alle concessioni, con particolare attenzione alla distribuzione dei rischi, alla durata, alla continuità dei servizi, alle modifiche contrattuali e alle condizioni di subentro.
La durata dovrebbe essere limitata al periodo necessario per recuperare gli investimenti e ottenere un rendimento ragionevole, senza garantire al concessionario un ritorno minimo predeterminato. Le condizioni per il trasferimento degli asset e per l’eventuale compensazione alla scadenza dovrebbero essere definite nei documenti della procedura.
Non compare, invece, una disciplina specifica della finanza di progetto a iniziativa privata. L’assenza non equivale a un divieto dell’iniziativa degli operatori, ma rende particolarmente importante il confronto che accompagnerà la proposta definitiva.
Il tema assume ulteriore rilievo dopo la sentenza della Corte di giustizia del 5 febbraio 2026, causa C-810/24, che ha ritenuto incompatibile con i principi di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza il diritto di prelazione riconosciuto al promotore nella fattispecie esaminata. La pronuncia riguarda la prelazione, non la legittimità dell’intero istituto della finanza di progetto.
Una riforma ancora tutta da negoziare
Il Public Procurement Act è ancora all’inizio del proprio percorso. La forma del regolamento è già oggetto di confronto tra la Commissione e diversi governi nazionali, alcuni dei quali preferirebbero mantenere lo strumento delle direttive per conservare maggiori possibilità di adattamento interno. Secondo le ricostruzioni specialistiche disponibili, 17 Stati membri e la Norvegia avrebbero espresso questa posizione.
Anche qualora venisse confermato l’impianto della bozza, il testo prevede un periodo di due anni tra l’entrata in vigore e la piena applicazione delle nuove disposizioni.
Per le amministrazioni, gli operatori economici e i professionisti non è dunque necessario modificare oggi le procedure. È però opportuno seguire fin da subito l’evoluzione della riforma e valutarne i possibili impatti sui requisiti di partecipazione, sui criteri di aggiudicazione, sulla digitalizzazione, sulle concessioni e sui sistemi nazionali di qualificazione.
Paradigma continuerà a monitorare l’iter del Public Procurement Act e le conseguenze della riforma sul sistema italiano degli appalti pubblici e delle concessioni.
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Alessandro
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