5 questioni decisive alla Corte UE

Il Consiglio di Stato chiede chiarimenti sul controllo analogo congiunto, sulla governance degli organismi pluripartecipati e sul calcolo della soglia dell’80% dell’attività prevalente

L’in house providing torna al centro del confronto tra ordinamento nazionale e diritto dell’Unione europea. Con l’ordinanza n. 2726 del 2 aprile 2026, la Sezione VII del Consiglio di Stato ha rimesso alla Corte di giustizia dell’Unione europea cinque questioni pregiudiziali relative ai presupposti che consentono alle amministrazioni pubbliche di affidare direttamente servizi a un organismo in house, senza ricorrere a una procedura competitiva.

Il rinvio non riguarda soltanto la compatibilità astratta della normativa italiana con quella europea. Investe, più precisamente, alcune interpretazioni e modalità applicative dei requisiti previsti dall’art. 12 della Direttiva 2014/24/UE.

Quattro quesiti interessano il controllo analogo congiunto negli organismi partecipati da numerose amministrazioni. Il quinto riguarda invece il requisito dell’attività prevalente e la possibilità di includere, nel calcolo della soglia dell’80%, ricavi derivanti da rapporti con soggetti diversi dalle amministrazioni controllanti.

In house providing e controllo analogo congiunto

La controversia trae origine da un affidamento diretto di servizi informatici a un consorzio partecipato da oltre cento enti pubblici.

Il Consiglio di Stato chiede innanzitutto alla Corte di giustizia se un numero particolarmente elevato di partecipanti possa risultare incompatibile con l’esistenza di un controllo analogo congiunto effettivo.

La questione non è meramente quantitativa. Il punto centrale è stabilire se ogni amministrazione partecipante sia concretamente in grado di concorrere, insieme alle altre, all’esercizio di un’influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative dell’organismo affidatario.

Il modello in house presuppone, infatti, l’esistenza di un legame organizzativo particolarmente intenso tra amministrazione affidante e soggetto affidatario. Quest’ultimo, pur essendo dotato di autonoma personalità giuridica, deve operare in condizioni assimilabili a quelle di un’articolazione interna dell’amministrazione.

La partecipazione all’assemblea può essere sufficiente?

Il secondo quesito affronta uno dei passaggi più delicati dell’ordinanza: la differenza tra la semplice presenza negli organi dell’organismo in house e l’effettiva capacità di influenzarne le decisioni.

Nel caso esaminato, ciascun ente rappresentava una quota pari a 1/118 dell’assemblea e non disponeva di un diritto di veto o di altri strumenti idonei a impedire o condizionare l’adozione di deliberazioni contrarie ai propri interessi.

Il Consiglio di Stato domanda quindi se il requisito del controllo analogo congiunto possa considerarsi soddisfatto attraverso la sola possibilità di partecipare alle deliberazioni assembleari.

La questione assume particolare rilievo quando le decisioni strategiche sono adottate mediante maggioranze variabili, formate di volta in volta da aggregazioni differenti di partecipanti. In una simile situazione, occorrerà comprendere se il controllo sia realmente esercitato in forma congiunta o se il potere del singolo ente risulti eccessivamente diluito.

La risposta della Corte potrà incidere in modo significativo sugli statuti, sui regolamenti e sui sistemi di coordinamento adottati dagli organismi in house pluripartecipati.

La rappresentanza nel consiglio di amministrazione

Il terzo quesito riguarda la composizione degli organi decisionali e, in particolare, del consiglio di amministrazione.

L’art. 12 della Direttiva 2014/24/UE richiede che gli organi decisionali della persona giuridica controllata siano composti da rappresentanti delle amministrazioni partecipanti, precisando che un singolo rappresentante può rappresentare più amministrazioni.

Non è quindi necessaria la presenza individuale di ogni ente in ciascun organo. Deve tuttavia essere verificata l’esistenza di una rappresentanza almeno cumulativa dell’intera compagine pubblica.

Il dubbio sollevato dal Consiglio di Stato riguarda un sistema elettorale nel quale il consiglio di amministrazione possa essere espressione soltanto della maggioranza o degli enti che hanno sostenuto la lista risultata vincitrice, senza che siano previsti strumenti di rappresentanza delle minoranze.

La Corte dovrà chiarire se una governance così strutturata assicuri effettivamente la partecipazione di tutte le amministrazioni all’esercizio del controllo analogo congiunto.

La concentrazione dell’influenza in pochi enti

La quarta questione riguarda l’ipotesi in cui l’influenza determinante sulle decisioni ordinarie, straordinarie e strategiche risulti sostanzialmente concentrata in capo a un numero limitato di enti partecipanti.

Il rinvio prende in considerazione una governance nella quale due enti potrebbero esercitare un ruolo particolarmente incisivo sul consiglio di amministrazione, sulla nomina del direttore generale e sulla definizione della tipologia, delle modalità e del prezzo dei servizi offerti agli altri consorziati.

Il problema posto alla Corte è duplice.

Da una parte, il controllo congiunto non richiede necessariamente poteri identici o paritari in capo a ciascun partecipante. Dall’altra, non può risolversi in un controllo esercitato soltanto da uno o pochi enti, mentre la posizione degli altri rimane puramente formale.

La pronuncia europea potrà quindi definire con maggiore precisione il confine tra una legittima differenziazione dei poteri e una concentrazione dell’influenza incompatibile con il modello in house.

Attività prevalente: quali ricavi concorrono alla soglia dell’80%?

Il quinto quesito riguarda il requisito dell’attività prevalente.

Secondo l’art. 12 della Direttiva 2014/24/UE, oltre l’80% delle attività dell’organismo in house deve essere svolto nell’esecuzione dei compiti affidati dalle amministrazioni controllanti o da altri soggetti da queste controllati.

La questione è stabilire se possano concorrere al raggiungimento della soglia anche i fatturati derivanti da contratti stipulati con soggetti terzi quando:

• non esiste un espresso compito o affidamento da parte delle amministrazioni controllanti;
• l’organismo partecipa autonomamente a una procedura di selezione;
• la procedura si svolge in concorrenza con altri soggetti;
• il rapporto contrattuale è instaurato con la Commissione europea, con una sua agenzia esecutiva o con un altro soggetto pubblico o privato.

Il tema riguarda, in particolare, i ricavi collegati a progetti finanziati attraverso fondi europei.

La consulenza tecnica svolta nel processo dimostra la rilevanza concreta del criterio interpretativo adottato. A seconda delle voci incluse nel calcolo, la percentuale di attività in house è stata stimata nel 74,04%, nell’80,60% oppure nell’86,96%.

Nel primo scenario la soglia minima non risulterebbe raggiunta. Negli altri due sarebbe invece superata, sia pure in misura molto diversa.

Contrasto insanabile tra le fattispecie esaminate e normativa eurounitaria?

L’ordinanza deve essere letta con particolare attenzione.

Il Consiglio di Stato non ha dichiarato illegittimo l’affidamento né ha stabilito che gli organismi partecipati da numerose amministrazioni non possano essere qualificati come soggetti in house (d’altra parte, non sarebbe stata la sede per farlo, trattandosi di un’ordinanza di rinvio alla Corte di Giustizia UE).

La Sezione ha anzi affermato di ritenere preferibile, con riferimento al controllo analogo, l’interpretazione già seguita in una propria precedente pronuncia. Ha tuttavia riconosciuto l’esistenza di dubbi interpretativi rilevanti e l’assenza di precedenti europei specifici capaci di fornire una risposta certa.

In quanto giudice di ultima istanza, il Consiglio di Stato ha quindi disposto il rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE e ha sospeso il processo nazionale in attesa della pronuncia della Corte di giustizia.

Le possibili conseguenze operative

La futura decisione della Corte potrà produrre effetti ben oltre la singola controversia.

Gli enti pubblici e gli organismi in house saranno chiamati a verificare con particolare attenzione:

• la composizione e il funzionamento degli organi societari o consortili;
• l’effettiva capacità dei soci di incidere sulle decisioni strategiche;
• i quorum e i meccanismi di formazione delle maggioranze;
• la rappresentanza delle minoranze;
• gli strumenti di coordinamento tra le amministrazioni;
• la distribuzione dei poteri tra assemblea, consiglio di amministrazione e direzione generale;
• la corretta classificazione dei ricavi ai fini della soglia dell’80%.

Il controllo analogo e l’attività prevalente si confermano requisiti dinamici, che non possono essere verificati una volta per tutte, ma devono essere riesaminati in relazione alla governance concreta dell’organismo e a ciascun nuovo affidamento.

L’approfondimento Paradigma

Venerdì 2 ottobre 2026
9.15-13.30 | 14.30-17.45
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L’incontro approfondirà i profili di diritto amministrativo e societario del controllo analogo, il requisito dell’attività prevalente, le cinque questioni pregiudiziali e i più recenti orientamenti giurisprudenziali e dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato.