L’esenzione dall’Irap riconosciuta dalle singole regioni agli enti del Terzo settore può rientrare nel regime degli aiuti “de minimis”? È un quesito tecnico ma di impatto, che sta suscitando grande preoccupazione. La questione riguarda molte regioni, ma in Lombardia ci si sta iniziando a muovere in modo da risolvere una volta per tutte la questione: se si trova una strada, potrebbe essere poi un modello per tutti.
Il motivo è un passaggio contenuto nella Manovra di Bilancio 2026-2028 con cui la Regione ha confermato l’esenzione dall’imposta per le organizzazioni di volontariato, le ex Onlus e le cooperative sociali. «Si tratta di una misura che in Lombardia esiste da oltre 20 anni», spiega Massimo Ramerino, vicepresidente Associazione generale cooperative italiane – Agci Imprese sociali e responsabile operativo regionale, «e che ha consentito la stabilizzazione di prezzi più bassi. Per questo, oggi la preoccupazione c’è. Se venisse confermata l’ipotesi di un onere per l’Irap, potremmo avere due conseguenze: prezzi bassi e insostenibili nell’erogazione di servizi in appalto non modificabili alla luce dell’attuale Codice e innalzamento delle rette per i cittadini nei servizi in accreditamento o concessione». Per la cooperazione sociale, aggiunge Marta Battioni, responsabile Dipartimento Welfare di Legacoop Lombardia e vice presidente vicaria Legacoopsociali, «si tratta di una difficoltà ulteriore per la sostenibilità delle nostre imprese, in una fase in cui già si registrano importanti aggravi economici».
Un nodo normativo che rischia di costare caro
Facciamo un passo indietro, anzi due. Irap è l’acronimo di Imposta regionale sulle attività produttive: è un tributo locale istituito nel 1997, il cui gettito viene destinato alle Regioni essenzialmente per finanziare la spesa sanitaria. Tutte le attività produttive pagano l’Irap, che siano imprese, enti o professionisti, ma con una base imponibile che viene calcolata in modo diverso a seconda della natura del soggetto. Diverse regioni (non tutte e con modalità differenti) hanno previsto da anni una esenzione o una agevolazione riconosciuta a chi produce e vende sì bene e servizi, ma lo fa per scopi sociali. In Lombardia, per esempio, l’esenzione dall’Irap nasce con la legge regionale 10 del 2003 e ha esentato le Onlus. All’epoca le cooperative sociali ne beneficiavano in quanto Onlus di diritto. Ma con l’entrata a regime della riforma del Terzo settore e la definitiva scomparsa della qualifica di Onlus, dal 1° gennaio 2026 è venuto meno il presupposto giuridico sul quale quella disciplina era costruita: una questione di nomi e definizioni, perché quelle realtà hanno continuato a fare quello che facevano prima.
Il tema riguarda quegli enti che svolgono attività commerciale: organizzazioni iscritte al Runts, i cui ricavi derivanti da attività commerciali (tariffe, servizi a pagamento, vendite) superano le entrate di natura non commerciale (donazioni, quote associative, contributi pubblici) nel corso dello stesso anno fiscale. Un rsa gestita da una fondazione, per esempio, o un’associazione teatrale che vende i biglietti per i suoi spettacoli. La qualifica non dipende da cosa fa l’ente, ma da come si finanzia, cioè se il suo motore economico principale per coprire i propri scopi sociali è o non è la vendita di beni o servizi sul mercato.
La Regione Lombardia così è intervenuta per mantenere le regole esistenti, prima con la legge regionale 2 del 2023 e poi con la legge regionale 20 del 2025: con quest’ultima ha confermato l’esenzione per cooperative sociali, organizzazioni di volontariato ed ex Onlus, ma solo in via transitoria e sperimentale per il 2026 e il 2027. Una norma salutata con favore dal Terzo settore, pur nella consapevolezza dei suoi limiti e del fatto che occorre fare un ulteriore salto, per garantire a tutti gli Enti di Terzo settore l’esenzione dall’Irap, in tutte le Regioni d’Italia e per togliere il limite dei de minimis a tale esenzione. Un nodo di cui anche il Governo è perfettamente consapevole.
«Il problema ha due livelli», spiega Maria Grazia Campese, presidente di Confcooperative Federsolidarietà Lombardia. «Il primo è la scadenza. Chiediamo che la misura diventi strutturale, perché le cooperative sociali sono imprese ad altissima intensità di lavoro e l’Irap pesa direttamente sul costo dei servizi. Se l’esenzione venisse meno, quel costo finirebbe nelle tariffe pagate dalla pubblica amministrazione, nelle rette pagate dalle famiglie, oppure andrebbe a discapito dei margini già minimi delle cooperative. In pratica la Regione recupererebbe come imposta quello che poi pagherebbe come maggior costo dei servizi che essa stessa finanzia».
Il secondo livello è più tecnico. La nuova norma dice esplicitamente che l’esenzione opera “nei limiti del de minimis”. Si tratta della norma dell’Unione Europea che consente agli Stati membri di concedere alle imprese aiuti pubblici di modesta entità senza dover prima richiedere l’autorizzazione alla Commissione europea. Il tetto massimo di contributi ricevibili da una singola impresa per non essere considerati aiuto di Stato si calcola su una finestra mobile di tre anni. Il superamento della soglia comporta la revoca o il recupero delle somme eccedenti con l’aggiunta di sanzioni e interessi.
«Nella legge “storica” del 2003 questa clausola non c’era», continua Campese. «Il riferimento viene dal Codice del Terzo settore. L’articolo 82 consente alle Regioni di ridurre o esentare l’Irap per gli enti del Terzo settore, comprese le cooperative sociali. L’articolo 88 riconduce queste agevolazioni ai regolamenti europei sugli aiuti di Stato in regime di de minimis per cui l’Irap non pagata va conteggiata nel plafond triennale di ogni cooperativa, insieme a contributi e altre agevolazioni. È un cambio di natura importante: per due decenni la stessa esenzione non è mai stata trattata come aiuto».
Cosa chiedono le centrali cooperatove
Le centrali lombarde dell’Alleanza delle Cooperative sostengono che l’esenzione Irap non dovrebbe ricadere nel de minimis. «Secondo il diritto europeo non ogni trattamento fiscale differenziato costituisce un aiuto di Stato», dice Campese. «Perché lo sia, serve tra le altre cose un vantaggio selettivo, cioè un beneficio dato a qualcuno rispetto ad altri soggetti che si trovano in una situazione comparabile. Con la Comfort letter del 7 marzo 2025, la Commissione europea ha riconosciuto che i regimi fiscali di enti del Terzo settore e imprese sociali non sono selettivi. La ragione è che questi soggetti si trovano in una situazione giuridica di fatto diversa da quella delle imprese lucrative: gli utili sono vincolati all’interesse generale, il patrimonio è indivisibile e va devoluto, il capitale non può essere remunerato liberamente. La Commissione richiama la sentenza Paint Graphos della Corte di giustizia, che riguardava proprio il regime fiscale delle cooperative. Le cooperative sociali hanno tutte queste caratteristiche, in forma anche più rigorosa. Siamo consapevoli che la Comfort letter riguarda nello specifico le imposte sui redditi, ma chiediamo un approfondimento tecnico e istituzionale che valuti la possibilità di applicare all’Irap la stessa logica, leggendo l’esenzione come un trattamento coerente con la natura soggettiva degli enti e non come un aiuto. Del resto, nei documenti di bilancio la stessa Regione Lombardia dichiara di avere in corso un approfondimento sulle agevolazioni alla luce dei riscontri della Commissione europea».
Siamo consapevoli che la Comfort letter riguarda nello specifico le imposte sui redditi, ma chiediamo un approfondimento tecnico e istituzionale che valuti la possibilità di applicare all’Irap la stessa logica, leggendo l’esenzione come un trattamento coerente con la natura soggettiva degli enti e non come un aiuto
Maria Grazia Campese, presidente di Confcooperative Federsolidarietà Lombardia
In subordine, se si dovesse confermare che la misura resta nel campo degli aiuti di Stato, le centrali chiedono che si possa applicare almeno il regime previsto per i servizi di interesse economico generale (Sieg), facendo quindi riferimento al tetto di 750mila euro nel triennio invece di 300mila o ancor meglio alla decisione europea 2025/2630 del 16 dicembre 2025 sui servizi di interesse economico generale. «Per i servizi sociali, non prevede tetti di importo e alleggerisce i controlli proprio per gli enti obbligati per legge a reinvestire gli utili», conclude Campese.
Non c’è una “restituzione di massa” in arrivo
«Non c’è una “restituzione di massa” in arrivo», chiarisce Campese. «L’esenzione al momento è confermata e il nuovo regime vale per il 2026 e il 2027. Il primo momento in cui il problema diventa concreto sarà quindi la dichiarazione Irap relativa al 2026, che si presenta nel 2027. Il rischio vero è un altro, ed è più subdolo. Per una cooperativa di medie dimensioni l’Irap esentata può valere decine di migliaia di euro l’anno. Se occupa gran parte del plafond, la cooperativa rischia di non poter più accedere ad altri aiuti: contributi regionali, bandi, sgravi. Inoltre, se un nuovo aiuto porta a superare il tetto, la regola europea esclude dalla copertura l’intero nuovo aiuto, non solo la parte che eccede. Per questo in via prudenziale consigliamo di considerare il tetto da 300mila euro e di monitorare la posizione cooperativa per cooperativa».
Confcooperative Federsolidarietà Lombardia ha avviato una rilevazione in tutta la regione, attraverso le federazioni territoriali e le società di servizi. «Per ogni cooperativa stiamo ricostruendo tre cose: il valore dell’Irap teoricamente dovuta, cioè il beneficio effettivamente ricevuto; gli altri aiuti “de minimis” già ottenuti negli ultimi tre anni; l’eventuale appartenenza a una “impresa unica”, cioè a un gruppo di imprese collegate, perché in quel caso il plafond si calcola sul gruppo e non sulla singola cooperativa. Solo così potremo dire con serietà quante cooperative sono esposte e per quali importi».
Marta Battioni (Legacoop Lombardia) riflette: «I dati parziali per ora in nostro possesso ci inducono prima di tutto a chiedere quanto meno di poter accedere al limite massimo, più alto, riferito al de minimis». Anche Agci non ha al momento un numero certo per quantificare il rischio per le sue aderenti, «ma le cooperative con una certa dimensione di ricavi, direi oltre i 10 milioni di fatturato annuo, superano quasi certamente la soglia», spiega Ramerino, «quindi i servizi dove si potrebbero avere conseguenze sono presumibilmente molti, dato che sono centinaia i milioni di ricavi in Lombardia per servizi alla persona erogati da cooperative sociali che hanno dimensioni medio grandi».
La Lombardia diventi un modello per tutto il Paese
Il “caso Lombardia” sui de minimis in realtà è una questione che riguarda tutta Italia. «L’Irap è un tributo regionale, ma il vincolo del de minimis nasce dal Codice del Terzo settore, quindi il tema ha rilevanza nazionale. Con la fine della qualifica di Onlus ogni Regione ha dovuto ripensare le proprie agevolazioni, e ciascuna lo ha fatto in base al proprio contesto. La Lombardia ha scelto la continuità: ha confermato l’esenzione piena per tutte le cooperative sociali, riconoscendo il valore dei servizi che garantiscono sul territorio. È una base solida da cui partire», conclude Campese. «Il carattere transitorio e sperimentale del biennio 2026-2027 può diventare un’opportunità: abbiamo due anni per costruire insieme un modello stabile, che possa fare da riferimento anche per le altre regioni. La Lombardia ha già avviato un approfondimento sulle agevolazioni alla luce dei riscontri della Commissione europea, e può contare su un sistema di cooperazione sociale tra i più ampi e strutturati del Paese. Anche il contesto europeo va in questa direzione: sia la Comfort letter sulle imposte sui redditi sia la nuova decisione sui servizi di interesse economico generale valorizzano il vincolo legale di reinvestire gli utili. Chiediamo di verificare se la stessa logica possa valere per l’Irap. La nostra proposta è che la Lombardia si faccia promotrice di questo percorso. Prima di tutto per dare certezza alle proprie cooperative, ma anche perché una soluzione costruita qui, solida sul piano europeo, potrebbe essere portata in Conferenza delle Regioni come modello per tutti».
Fotografia di Nellie Adamyan su Unsplash
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